退休保障與年金改革：一個民主政體的治理課題

李瑞全

台灣社會與政黨目前熙熙攘攘以至部份人士激烈抗爭陳情的年金改革的問題，固然是每一個為社會服務到老，退休下來的公民如何生活的問題，但它同時也是一個國家如何為公民制產，以保障為社會服務了一生之後，有一個合理的晚年生活。此中也涉及社會經濟制度、政府治理與未來世界的發展問題。這是讓人民在最需要和最弱勢的人生最後的階段得到「老有所終」的願望，不致淪為「鰥寡孤獨廢疾」的可憐無告的「下流老人」。但在這些紛紛嚷嚷的討論中，不但常見爭議者各執一詞或一面而有許多片面的誤解誤導，以至混同政黨的意識形態在內的意氣之爭。而其中一些重要的概念和分限卻完全沒有清晰簡要的說明，作為討論的共同基礎，以至只是各說各話，互相攻訐不休。其中最關鍵的核心概念，如「年金」或「退休金」(pension)一詞是什麼意義?(本應只用「退休金」一詞較簡單和少歧義，但由於台灣政界採用「年金」一詞，故以下所說，兩詞的意思相同，其內容意義見下文之說明)；沒有人認真說明為何「年金會破產」；更有是混淆退休金與恩卹，是世代之間的鬥爭，軍公教與勞工之間的階級的不公義分配，是過去和現在領取退休金反對改革的人在侵佔以至危害國家財政的事，等等。

暫且丕說前因如何，目前的退休金制度確是有破產的現象---不是馬上破產，而是經過精算，按目前有的基金和未來的撥款與投資收益和每年領取退休金的總額的收支對比，是可以計算出來，若干年後基金即會一文不存，是即破產。破產自然是當時身處退休地位的人將會領不到一文錢，這自然是對現在還未退休，屆時或更後才退休的人是極為不公平的----事實上也是對所有在領退休金的人都不平，因為，他們都交了退休金的提撥(暫不管多少)，結果卻在最後沒有受到保障，會領不到錢，生活無着。因此，政府必須處理這個嚴重影響每個為社會服務一輩子的公民的最基本的權益，不能讓年金破產。事實上，這個制度面臨破產不是一朝一夕的事。最晚在馬英九政府的時候已提出破產之說，知道退休基金已面臨破產。當然，破產的根源也不是馬英九政府所造成的，但馬政府不處理卻把它掉給後任的政府，讓它更惡化，脫不了政治責任。年金破產應追溯到當初由政府從全包式的撫卹，改變成為提撥，由人民與僱主和政府三方供款的方式來安排退休老人生活的設立開始。正式推行的時間始自1995年。但是，我不是說這個退休金制度的制訂不好，其實它是朝向一個更好的發展，和更有可能和公平地照顧和保障退休老人晚年生活的一個重要的公共制度。這是朝向使每個人都真能達到「老有所終」的重要條件。(「老有所所終」還有長期照護的問題，此當另論。)但是，制訂如此的一個制度，必須有一個可靠的「精算」報告。如果這個精算沒有嚴重錯誤，一般而言，退休金的制度不會破產，只有可能由於通貨膨漲，或投資不利等，會縮減屆時所取得的退休金數額。由於歷史因素，如開始時基金根本沒有足夠的財力，或由於僱員薪金偏低，提撥不足，而日後社會發展不如預期，因而使到收支日益不平衡，最終入不敷出，因而破產。但精算是政府的責任，而日後管理投資的方式也完全是政府所決定，受益和擁有退休基金的人民是無法也沒有參與的。台灣的特殊情況是由於軍公教警消勞等各行業受僱人員的基本工資偏低，因而只按一般的安排，退休老人可能還是不足以有一可堪糊口的生活，更不要說有其他殘疾的情況。因此當時提出所領的退休金回存(也是因為當時政府實不能一下子拿出如此龐大的現金)得到多於當時的存款利息(12%)作為誘因，此所以有18%的原因，用以補償退休老人得到合理的生活水平，也同時穩定社會資金和國庫的庫存。

另一方面，由於基金是由政府管理的，如此龐大的資金是對於市場可以起關鍵性影響的財力，也自然是保管人很容易圖利的工具。在制訂退休金時，管理權一直在政府手裡。而在過去，四大基金常被用來救市。救市也不必是負面的，諸如香港的「強積金」(即是退休金)也曾被利用來救市，但在救市成功之後卻有巨大的盈利，因為，基金一般是在股市危機即低值時買入，股市回升自然獲利。但台灣的基金(據說除了部隊的基金之外)卻虧損了3000多億！這不但是一個要認真追查和改進的管理制度，也是為什麼，今天不論基金是否破產，或因什麼原因破產，政府其實都有不可推卸的責任。據聞，主計處曾說，「年金破產不是國家負債」，基金確不是政府的資產，它自負盈虧，但卻不可以那麼簡單便可以為政府推卸一切責任，因為，它一直操控在政府手上。甚致在西方國家，如美國各種退休金都是由各基金自行信托和管理，如果管理公司破產，政府都有一個最後的保障機制，即由國家承包最後的責任，提供最低的保障，使公民不致因為托管公司破產而無以生活。在台灣，政府實具有雙重保障的責任。

以下先釐清一些相關的概念和權責，至於政府的責任，下文再作分析。《》

一、退休金的來源與管理

1995年台灣正式推行提撥式的退休金制度，即依員工之月薪收入的若干比率(通常是漸進式的，一般約訂於10%上下)，由僱主與政府按一定的比例提撥，成立一基金來管理。在台灣，政府是軍公教(含警消)的僱主，所以身兼兩職，員工所出之薪金算35%，政府再提撥65%；私人企業則是：勞工佔20%，僱主佔70%，政府佔10%。由此分別構成四大基金。這些基金未算入個人工作時要繳交的薪俸稅之內，故屆齡領取時還是要繳稅的。因此，這些提撥的款項乃是員工工作時的一部份薪金，只是尚未領取。這是僱員為自己退休後的生活所做的儲蓄。是以，主計處說「年金」的盈虧與國家負債無關，這是對的。因為它不是國家的資產，政府只是托管者。因此，這裡所說的「年金」不是政黨爭取選票時亂開的三節獎金，或農民「年金」之類，它是公民在工作時所應得的薪資的一部份，不是政府的恩卹，不是政府可以隨意收回的。因此，我們應為它正名為「退休金」，以免混淆。只是員工這一部份薪資暫不領取(或分發)，待退休時作為員工之生活費用。因此，它是一種社會儲蓄，員工是基金擁有者，即基金是所屬的員工共同擁有的。由於供款多少是採比例制，薪資愈高者每月的提撥愈多，薪資低者則提撥低。因此，退休後所得是按員工在職時的薪資計算，並沒有那一個職級取得更多或更少，或佔領了他人的財產。但此中可以有些個別的人，如短期出任高職的高官，可能利用此一漏洞，領取遠高於平常薪資和提撥多倍的退休金。

退休金的計算是一個相當複雜的程式。它不但要計算每個員工薪資和供款比率，也要計算薪資在未來到退休時的增加，至於最後以那一個時期的薪資為基礎計算退休金的實數，會有不同的方式。目前是以最後一個月的薪資為基數，這自然是一個員工最高的薪資，是有偏高的情況。也有以最後五年，或十五年薪資平均計算等等的方式。這是可以加以理性討論和作出合理的解決。其他列入計算條件包括服務年限和年歲，歷年投資估算的收益等。一般依保守預計(採取保守穩重的投資組合)來計算，最保守的是依存款利息來計算，因此，經過25年或更長的年期，基金應有合理的增長，員工的退休金額顯然應當超過總共的供款實數。當然，由於當初的精算不會提供百分之百的給付率，如有盈餘也不會提高，但可以考量通貨膨漲來提升等，基本上是按預估時所設定的替代率來給付。如果當初的精算沒有太粗濫或故意壓低提撥，退休金給付的數額應相對地是穩定的(這也是使社會能夠安定的要素)。如有重大條件改變(如金融危機出現而有嚴重虧損)，管理者(在台灣即是政府)應即加以調整，不應拖延到不可挽回及面臨破產時才提出改革。這是由政府保管和兼管理基金時會有的流弊---當政者不敢提出改革，特別是降低退休金的替代率或提高供款比例，因為懼怕選民的反對而敗選。這在目前的「年金」面臨破產的情況，即是由制訂年金後歷任政府的嚴重失職，不會因為把燙手山芋交給下一任政府就可以免責。蔡英文政府敢於面對此一困境和作出積極的補救，可說是挽救退休基金破產以至不可收拾之前最後一次的機會，是一負責任的政府，是值得肯定的。但如何改革才足以回應破產問題和減輕退休人士的損失和得以維持一合理或最低限的舒適的生活，卻是對當政者的政策和推行方法是否恰當的最嚴峻的考驗。改革也許是大家都支持的，但如何改革則還需要很多溝通妥協在內。

二、政府保障與誠信原則

同時，值得注意的是，由於每位員工最後的退休金數額是經過精算和員工要滿足若干設定(如服務年期和年歲等)要求才能領取的計劃，因此，退休金是一種「確定的退休計劃」(defined pension plan)，應具有合理的保障。而政府正是這一保障機制中最後的承擔者。退休基金不斷虧損，而歷屆政府都沒有按時作出合理調整，讓退休基金可以有較長年期減緩調整幅度，修補漏洞，讓退休人員可以逐步適應和不致遭受嚴重的損失，這是歷任政府的嚴重失職，以至今天面臨短期即要人民承受巨大的削減之痛。當然，基金已瀕臨破產，亦不得不改革，改革亦非無理。但如何改革，並非單方面的規劃即可認定為絕對合理的。政府或政黨不能認為員工和退休人士不接受政府所提的改革即是非理性，或不公義，或貪圖私利，或指責僱員不能分擔時艱來拒絕他們的要求。因為，這是人民把一生最終的生活保障付托給政府的信任。信賴原則(legitimate expectation)在此是有重要的政治意義的。根據中華民國司法院大法官第525號解釋，信賴原則是指政策或法規改動時，要兼顧所保障的對象的損害與補償或適當的過渡條款，不能使人民失去對政府的信賴。「民無信不立」，政府不能回應人民合理的期望，可說同時是把民主政體的可信任性(trustfulness)也付諸一擲，不可不慎。如何通過對話與協商來取得一種雙方都可以接受的補救，正是民主體制最應表現最大的容忍度的時候。

三、「年金」改革爭議中的誤解與誤導

在這場年金或退休金改革之中，各方的討論也常是各說各話，而其中也有許多誤解與誤導在內。首先，退休金不是由下一代出資來養上一代的制度。它基本上是每個人為自己未來所作的儲蓄和保險，如果出了問題，也只是退休的人與政府之間的問題，並不涉及其他人，更不涉及下一代的退休保障。因此，退休金的改革不是世代對抗的問題。同時，退休保障也與少子化無關，因為，退休並不是由他人的供款而來。由於退休金的供款是各按員工的薪資而制訂，月薪多者多提撥，日後自然也應得回較多的退休金，因此，也沒有軍公教侵佔了勞工界的權益的事。勞工退休之所以偏低，是因為勞工薪資偏低，提撥自然較少，日後的退休金也自然較少，並不是因為其他職別的退休人士多取了勞工的退休金。以台灣社會之經濟發展，勞工在如此低的薪資和長時間的工時來維持基本的生活，包括養家活兒，實表示台灣社會有欠負他們的地方，或更明確地說，政府沒有保護勞工不受資本家的剝削，不能合理地分享經濟的成果。因此，政府有責任保障他們在退休時有一合理的生活水平。但這不足以構成政府有藉口去把另一職業界別的退休金來填補勞工的退休金缺口。對勞工的這種保障是國家對人民最低的生活保障，可說已不止是福利，實是人民生存的基本權利了。勞工退休的安排，應建立在日常工資的基本保障上，即勞工不必以過勞的方式工作，而能取得合理的薪資來養家活兒。由此而有合理的提撥，日後的退休生活也才可能有一合理的保障。

在面臨退休基金要破產時，退休人士也不能不接受退休金的替代率必須降低。這自然是低於原初精算中所會獲得的退休金的數額。這確是要共體時艱的事。因此，這自是會傷害部份退休人士原初有的規劃。此時以原初規劃可以退休後旅遊、聘外勞照顧等等，在基本生活需求之上的規劃，自不免要受到很大的折扣。部份需求，如老年有殘障需要長期照護的需求，只能由政府另行作支援或安排，不能作為理據拒絕退休金的改革，因為，這將使改革無法進行或落實，以達到解除破產的危機。但是，這也只是很少數人的一些特殊需求，不能藉此以指控反對改革或反對政府所提出的改革辦法的人都是自私貪婪的。政府也不能以激烈的手段來解決，或嚴重傷害人民的合理期望。基本上，雙方協調以循序漸減進行改革是較可行的方式。

至於上文所說的信賴原則，也不是拒絕改革的絕對理由。因為，現在的情況與當初的精算有距離，且距離很大，已經去到破產邊緣，不能不作改革。這是信賴原則之下也要接受的。信賴原則在此只能促使政府盡最大的可能讓改革的傷害減到最低。至於有說「年金不會破產」，是政府的詐騙，云云。這在正常情況之下，在沒有精算錯誤之下，退休金確是不會破產的。但在如此多年人為的疏失與不當處理之後，雖然退休基金目前還有相當大量的存款或資產，但它的破產日期是可以計算出來的。在一個意義之下，退休基金早已被透支，也可以說在過去二十年基金已被退休人士領取超過了可以支付的數額。傷害已經造成，我們也真的要共體時艱，期望能渡過此艱難時期。

四、「年金」何以破產

不管我們要如何解決退休金面臨破產的困局，我們要了解年金為何會破產，否則，正如目前政府所提出的改革時所常表明的，縱使根據所擬方案改革了，替代率作了最嚴厲的降低，但基金在若干年後仍然會破產，屆時是否又要再降低來拖延殘喘呢？政府所提的改革也沒有面對這一終極的危機，只是見一步行一步，這不是根本解決之道。只有當我們了解退休基金為何會破產，才有可能合理的回應此一嚴重的民生問題。

退休金制度可以出錯的地方不少。其中最關鍵的自是精算的方式。由於退休金的支付不是即時的，而是要相當長期的估算，所要參考的數據不只是當前的，同時也要有相對的長期發展的預估。如果其中有變化，諸如利息升降、投資逆順、金融風暴等，政府必須及時加以重估和調整，否則基金會流失很快。而其中更重要的是對經濟的長期發展的評估，包括人民的薪資的增長和通貨膨漲的壓力等，計算時不能盲目樂觀，或抗拒承認在自己治理之下，經濟會停步不前等等。不實的精算，實是自欺欺人的策略。因此，對於退休金的精算和調整，實要有強力的監督的力量和實踐。

台灣的退休基金是政府代為管理的，而且數額非常龐大，可以影響金融股市和各種投資發展，因而很容易受當權的政府所操控和利用。台灣的四大基金常被用來救市，即是一例。但政府利用基金卻不必是為基金利益著想的，更有可能是政府中人或政黨會利用基金的投資來自利。若只就救市來利用基金，實不必是虧損的。事實上，這可以是一種良好和合理的投資方式，如果主其事的人確為增加基金着想，救市是低時買入優質的股票，救市成功自然可以在高位放出，應是最容易獲利的。但台灣的基金(除軍方的基金外)卻虧損了3000多億！這自是有很多人為因素在內。政府應去追查何以有這種巨大的虧損出現，應去追討相關人士和官員的責任。這種情況在於政府不但是保管者，同時也是管理者，因此，沒有在政府之外的第三方的監管----甚至可以說根本沒有監管。濫用和五鬼運財的手法會層出不窮。因此，要避免此種情況再出現，基金應交由公共的法人管理，政府負責保管財產和嚴密監察法人的管理和投資。在國外，一般都由法人委托善於投資的金融企業來運作，法人團體擔任第一線的監管，視業績成果而聘任或辭退管理人，通常都有較好的業績。一般而言，由於退休基金是人民最後的生活保障，應採取較保守的投資，不妄求巨大的利潤。因為，愈高的利潤，風險也愈高。也因此，退休基金一般不會破產，但領取人可能因為各種經濟和市場因素而減低了屆時取得的退休金數額。

此外，如果政府或企業沒有提撥應交的基金，政府應即追收。至於勞工的情況，由於薪金偏低，為了當前有多一些工錢可用，有些勞工會與僱主妥協，少報工資，因此少交提撥。僱主自然也可以少交提撥。結果是勞工最後能領取的退休金更少。最終勞工的退休生活費用必須由政府從公帑來支持最低的生活所需。這種情況在台灣各行業的最低層員工中相當普遍，因此，政府要嚴加監管和處罰不依確實薪資提撥供款的企業，以保障勞工的基本權益，提升他們的退休金的替代率。

五、對當前的退休金或「年金」改革的一些建議

退休金是我們每個人在最需要維持基本生活時所必須有的生活費用，因此，退休基金面臨破產是我們每個人都必須面對和應同心合力解決的問題。但我們不要把現在領取退休金的問題的負擔加在目前正在工作和提撥退休金的人們身上，不能說若干年後，退休金又會破產，屆時他們將領不到分文，等等。現在一直在提撥的有職人士，他們提撥的是他們未來的養老金，不能挪為他用。因此，目前尚未退休或正開始出社會工作的人，他們的退休金應精算再提撥，另由政府和法人管理，不能用為去填補目前已破產或面臨破產的基金。當然在運用上是可以暫時挪用新收到的提撥資金進行共同投資，但他們仍有被保障退休時有合理的退休金可領取的。

由於目前退休基金有嚴重的虧損，除了應有的提撥數額之外，政府有責任額外注資去填補此中的虧損。如同上文已說明的，政府有管理不善和有責任作最後的擔保，因此，政府必須加以適量的注資，不能視為無關國家負債而不採取埴補的行動。這是政府在目前必需要盡的保民養民的優先責任。因此，政府應制訂一個長期的填補計劃，注資的額度可分期，而注資的數額則以補足原來的缺口，原則上不影響今天提撥的員工日後應得的退休金。由逐年注資以徹底解除退休基金破產的危機。至於由此注資可能對政府目前和未來的資金和發展規劃可能產生限制或不良影響，或可以把部份發展計劃交由基金作投資的項目，共同贏取投資的利益，使基金得以穩定。基金穩定也是社會穩定的基礎。

六、退休金的其他考量

在這次爭議中還有一項不太被重視和討論的項目，即，尚存的配偶是否可以繼續領取1/2之一的退休金的問題。有認為退休金是當事員工的退休生活的保障，與配偶無關，且有引國外沒有如此的一項為由，建議取消或再減為1/3，云云。事實上，當事人去世後，配偶繼續領取部份退休金的安排，在國外的退休金保障中也是有的。這完全是視乎制訂退休金時的評估內容。在夫婦各有工作，各有退休金保障之下，配偶各自有足夠的退休生活費，自然不需要領取已去世的配偶的部份。但在只有一配偶工作養家活口的情況之下，另一配偶沒有任何退休保障，繼續領取退休金也是有必要的。因為，由於是共同生活，配偶所得即是共同所得，則在有退休金保障的配偶死亡之後，尚存的配偶卻變成生活完全無著，這是不合理的。而且，單人生活的費用是否即可減半應付得來，這是很有疑問的。事實上，男女的平均壽命相差不多，基金精算時是可以把此因素加進去的。如果不能全額給尚存的配偶，1/2恐怕已是僅堪存活的了。目前政府有開辦家庭主婦的退休金式的計劃，但提撥極少---一個月只有700元，日後能領取的也極有限。因為舉辦時間很短，據聞近日有每月由此基金只領取得20元！同時，據聞目前參加者不多，特別是勞工階層中的家庭，這對於婦女在晚期生活的保障實不足夠。政府或應考量以福利津貼的方式補助有需要的婦女或老人。據所知，香港政府對老人的生活補貼(稱為生菓金)每月也有約3000元台幣，老人到65歲即享有，完全不用當事人提撥。

另一項有關基金投資的是倫理的考量。國外大型的基金對於投資的對象也有倫理或道德的考量。他們主要是針對一些對社會或民眾產生傷害的企業，而拒絕購買他們的股票，如對於從事製造香煙、製造武器的企業，或金融組合的股票中含有類似企業的股份的，都拒絕購買。也有多投資所謂綠色企業的股票等。這也是基金可以作更有倫理效益的投資的表現。這是基金在投資中應有的一些考量。